INFORME CERDÁ

 

Es evidente que los parques y jardines aportan importantes beneficios sociales, ambientales y económicos a los ecosistemas urbanos y que éstos contribuyen a garantizar una mejor calidad de vida de los habitantes de las ciudades. Además, la calidad de las zonas verdes y su estado de conservación tienen influencia no solo sobre los habitantes del municipio, sino también sobre la actividad turística, afectando a la imagen global de la localidad.
Actualmente, el diseño, la construcción y el mantenimiento de parques y jardines municipales se enfrenta a la necesidad de actualizar los servicios, en base a nuevas realidades territoriales y sociales de las ciudades españolas, así como a un contexto económico de descenso de los presupuestos municipales, que en muchos casos precisarían de un incremento de los recursos destinados.
Si tenemos en cuenta que, en promedio, un municipio destina el 2,7% de su presupuesto al servicio de mantenimiento de parques y jardines, esto supone un mercado de 835 millones de euros en todo el territorio español de los que el 70% se corresponden a contrataciones del sector público. Además, hay aproximadamente 13.000 trabajadores empleados en la prestación de servicios de jardinería en el sector público.
El Institut Cerdà ha elaborado un informe sobre la colaboración público-privada en la conservación de áreas verdes. La prestación de dichos servicios puede realizarse tanto de forma directa por parte de la administración, como de forma indirecta, a través de la contratación de entidades privadas (mecanismos de colaboración público-privada) o a través de una empresa participada por la administración pública y por el sector privado. En cualquier caso, la legislación vigente indica que estos servicios deben realizarse de manera que se maximice su sostenibilidad y eficiencia.
En estos casos la colaboración público-privada (que en ningún caso supone la renuncia a la titularidad pública) por parte del municipio permite acceder a la especialización, flexibilidad, y I+D+i de la empresa privada. Lo cual se traduce en un servicio de parques y jardines de mayor calidad y eficiencia.

Hacia la eficiencia en la contratación de los servicios de jardinería de las entidades locales

1. RESUMEN EJECUTIVO

Los parques y jardines son elementos esenciales para garantizar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, dados los beneficios sociales, ambientales y económicos que aportan a los ecosistemas urbanos.

Históricamente, la importancia de la creación y mantenimiento de los espacios verdes urbanos ha quedado plasmada en la legislación de estos servicios como de prestación obligatoria en todos los municipios de España (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local).

Los retos actuales de la definición de los servicios de diseño, construcción y mantenimiento de los parques y jardines municipales coinciden, por un lado, con el contexto económico actual de descenso de los presupuestos municipales y, por otro, con la necesidad de actualizar los servicios en base a las nuevas realidades territoriales y sociales de las ciudades españolas, que en muchos casos precisan un incremento de los recursos destinados

El primer paso en la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales radica en el establecimiento de los objetivos que se pretende alcanzar. Posteriormente resulta necesario evaluar si con los recursos disponibles es posible alcanzar los objetivos planteados, dado que la capacidad económica determina la calidad del servicio alcanzable y las repercusiones de este sobre la imagen del municipio.

Los factores que inciden sobre el coste y nivel de los servicios alcanzables incluyen aspectos de carácter:

• Territorial (propios y específicos de cada municipio): población, cantidad, tipología y distribución de las zonas verdes del municipio, factores climáticos.

• Tecnológico: en función de las variables tecnológicas que se desee implementar (tipologías de riego, de maquinaria, etc.) se obtendrán unos resultados y un coste asociado.

• Operativo: las frecuencias de mantenimiento, los tiempos dedicados a cada espacio verde, etc., determinan el nivel de servicio alcanzable y el coste de este.

• Laboral: debe considerarse que los servicios de mantenimiento y conservación de parques y jardines están sometidos, por convenio a la subrogación del personal de estos.

La calidad de las zonas verdes y su estado de conservación tienen influencia sobre los propios habitantes del municipio y sobre la actividad turística que se desarrolle en el mismo, afectando a la propia imagen global de la localidad.

La prestación de los servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines puede realizarse tanto de forma directa por parte de la administración, como de forma indirecta, a través de la contratación de entidades privadas (mecanismos de colaboración público-privada) o a través de una empresa participada por la administración pública y por el sector privado. 

En este sentido, cabe destacar que la legislación vigente indica que estos servicios deben realizarse de manera que se maximice su sostenibilidad y eficiencia. Asimismo, la reciente Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado, establece que los empleados de aquellos servicios que pasen a ser gestionados de forma directa no podrán ser considerados como empleados públicos (o de una entidad de derecho público), por lo que, en caso de cambio desde una gestión mediante colaboración público-privada a una gestión directa, la continuidad de los actuales trabajadores del servicio difícilmente se verá asegurada.

El empleo de mecanismos de colaboración público-privada no supone la renuncia a la titularidad por parte de la entidad local, siendo ésta la garante de la prestación del servicio y, por lo tanto, de su planificación y del control de su ejecución.

Las empresas privadas realizan una serie de aportaciones en aquellos servicios donde participan que redundan en una mayor eficacia y eficiencia de estos. Estas aportaciones se concretan en aspectos relacionados con la especialización de estas empresas, en una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación en la realización de los servicios, en su aportación en la gestión del personal que realiza los mismos, en un mayor acceso a la I+D+i, en unas mejores condiciones económicas y en un mejor reparto de los riesgos asociados.

Así, la existencia de diferentes actores que compiten por la realización de un mismo bien o servicio provoca que estos se esfuercen para realizar la mejor oferta en materia de calidad precio, con el objetivo de hacer atractiva la misma.

En un mercado competitivo la administración puede encontrar el mejor proveedor, es decir, aquél que ofrece las mejores condiciones de cantidad, calidad y precio, y tiene una mayor experiencia en el sector. Por el contrario, las organizaciones públicas, al encontrarse alejadas de las presiones del mercado, no tienen los mismos incentivos que un empresario para ser eficientes ni para ofrecer productos o servicios competitivos.1 

Principales aportaciones del sector privado en la realización de los servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines.

 

Aportaciones asociadas a la especialización

El grado de especialización de las empresas privadas les permite proponer a sus clientes aquellos sistemas de trabajo más eficaces para cada tipología de zona verde (sistemas de riego más adecuados, técnicas de conservación más idóneas para cada especie, sistemas de control de plagas específicos para un determinado parásito, etc.), impulsar la optimización de los servicios, desarrollar sistemas de control de la calidad e implementar servicios sostenibles desde un punto de vista ambiental.

Aportación en materia de adaptación y flexibilidad

Tanto los cambios sociales, como las situaciones de emergencia, demandan unos servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines flexibles y de rápida respuesta: actuaciones de emergencia ante incidencias en el arbolado, actuaciones urgentes de mantenimiento tras la realización de eventos, realización de las labores en horario nocturno para evitar la incidencia sobre la actividad de los habitantes del municipio, etc.

La mayor flexibilidad de la empresa privada respecto a la pública viene dada, por un lado, por la mayor disposición de recursos materiales y humanos especializados asociados a los servicios centrales de las diferentes empresas. Por otro lado, también por la menor rigidez y el menor coste de gestión en la participación por parte de los empleados privados respecto a los públicos en la prestación de los servicios. En este sentido, este último argumento, es uno de los que se utilizan de forma habitual por parte de aquellos responsables políticos que han optado por la adopción de mecanismos de colaboración público-privada para la realización de los servicios públicos.

Aportación en materia de gestión del personal

Las actividades de conservación y mantenimiento de parques y jardines se caracterizan por un fuerte componente humano, lo que hace necesario disponer de equipos especializados en aspectos tan variados como la negociación colectiva, la formación (especialmente importante en una actividad donde se gestionan seres vivos que tienen necesidades diferenciales en función de la tipología de especie), la prevención de riesgos laborales, la generación de ventajas sociales, o la garantía de igualdad de oportunidades. Habitualmente, las entidades locales no disponen de departamentos de personal con la experiencia y el tamaño suficiente para gestionar el conjunto de trabajadores asociados a la realización de estos servicios. Por el contrario, el perfil y tamaño de las empresas privadas sí les permite disponer de estos recursos.

En caso de optar por mecanismos de colaboración público-privada, el Ayuntamiento no tiene ningún tipo de contrato laboral con el personal que ejecuta los servicios, al ser éste de titularidad de la empresa contratada, siendo ésta la encargada de la gestión de todas las temáticas de carácter laboral.

De entre las diferentes aportaciones del sector privado en materia laboral, son especialmente destacables las relativas a la negociación colectiva. En este sentido, los costes laborales cuando la gestión es realizada por una empresa privada son menores que cuando ésta es ejecutada directamente por la administración. La explicación principal de esta situación se encuentra en que las empresas privadas disponen de unos equipos de gestión de personal con mayor experiencia en la negociación de convenios.

Aportación en materia de innovación y transferencia de conocimiento

La apuesta por la I+D+i por parte de la empresa privada es un elemento básico de su estrategia de negocio, dado que le permite el desarrollo de ventajas competitivas respecto a su competencia.

Por el contrario, las iniciativas de I+D+i relacionadas con las actividades de conservación y mantenimiento de parques y jardines son difíciles de desarrollar por parte de las entidades locales, al no disponer de los recursos necesarios, ni para invertir en investigación, ni para poder realizar un seguimiento de las innovaciones tecnológicas que se producen.

Mediante la adopción de mecanismos de colaboración público-privada el sector público se beneficia de las innovaciones desarrolladas por parte de los gestores privados (en materia de sistemas de riego, de técnicas de poda, de sistemas de lucha contra las plagas, de incorporación de drones en la operativa, de desarrollo de mecanismos que permitan incorporar al ciudadano en el desarrollo de los servicios, etc.). Asimismo, las entidades locales se benefician de las innovaciones tecnológicas identificadas a través de la actividad de vigilancia tecnológica realizada por el sector privado, y de la posterior transferencia de conocimiento de este último hacia los gestores públicos.

Mejor reparto de los riesgos asociados a los servicios

Los mecanismos de colaboración público-privada permiten una redistribución de los riesgos asociados a la realización de los servicios de diseño, construcción, mantenimiento y conservación de parques y jardines.

Las empresas privadas desarrollan estos servicios atraídos por la rentabilidad asociada, pero asumen el riesgo de posibles pérdidas e incrementos de los costes. Asimismo, habitualmente el pago únicamente se realiza por servicios recibidos, y, en ocasiones, en función de la calidad alcanzada, demostrándose así la transferencia del riesgo del sector público al empresario privado.

 Aportaciones de carácter económico

• Mediante la utilización de mecanismos de colaboración público-privada, las administraciones tienen acceso a la capacidad inversora del sector privado, sin necesidad de incrementar su endeudamiento. Aspecto de especial interés en la actualidad, dadas las inversiones necesarias en muchos municipios para la adaptación de los parques y jardines a las características climáticas, de manera que se reduzcan los consumos hídricos y los costes de mantenimiento de estos.

• Permite a la administración disponer de fuentes de financiación de difícil acceso para una entidad local, como la financiación a través de fondos de inversión, una mayor facilidad de acceso a los créditos bancarios o la financiación bursátil.

• La mayor capacidad de compra de las empresas privadas y su mayor margen de negociación les permite acceder a mejores precios que a las administraciones públicas. El ahorro promedio de las empresas privadas es de un 21% en el caso de la maquinaria de servicio Este ahorro alcanza unos niveles promedio del 15% en el caso del resto de consumibles.

• Las empresas privadas tienen unos costes laborales más ajustados que las entidades públicas: el coste por hora trabajada es, en promedio un 25% más bajo que cuando los servicios son realizados por la administración pública, ya sea de forma directa o a través de una empresa pública.

• Por todos estos aspectos, la aplicación de mecanismos de colaboración público-privada es un 2,7% más económica que la realización de los servicios por parte de la administración pública de forma directa

Mediante la adopción de mecanismos de colaboración público-privada los municipios acceden a la especialización, flexibilidad, I+D+i de la empresa así como a sus capacidades de gestión del personal.  Aspectos que les permiten disponer de unos servicios de parques y jardines de mayor calidad a un menor precio, dado que estas alternativas son un 2,7% más económicas que la realización de los servicios por parte de la administración pública de forma directa.

2. INTRODUCCIÓN

La existencia de zonas verdes urbanas en cantidad y calidad suficiente, y su equitativa distribución en el territorio, es una necesidad de las ciudades ya que son elementos indispensables para alcanzar unos buenos niveles de calidad de vida de las personas que residen en las mismas. En este sentido, las zonas verdes son consideradas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como imprescindibles por los beneficios que reportan en materia de bienestar físico y emocional, contribuyendo a mitigar el deterioro urbanístico de las ciudades, haciéndolas más habitables y saludables

Las zonas verdes urbanas tienen un efecto positivo sobre la salud, disminuyendo el estrés y mejorando la forma física de los residentes, favorecen la cohesión social y la ordenación del territorio. Estos espacios forman parte del capital social, ayudando a crear la propia identidad cultural de cada territorio, dado que ejercen de espacios de reunión, ocio y esparcimiento de los vecinos, de manera que con su presencia se promueve el desarrollo de valores compartidos. 

Los espacios verdes también prestan servicios ambientales como son la regulación de la temperatura y la humedad, la producción de oxígeno y absorción de dióxido de carbono, la absorción de polvo y contaminantes, la amortiguación del ruido, la protección solar y, pueden actuar como reservorio de biodiversidad. Y su gestión y mantenimiento permite la creación de actividad económica y empleo. En este sentido, en el siguiente capítulo puede consultarse, de forma ampliada, las funciones asociadas a las zonas verdes en el entorno urbano.

Los parques y jardines tienen un grado de importancia muy elevado, ya que en muchos casos son el único o el más próximo contacto de los ciudadanos con la naturaleza. Son espacios de relax, de confort, de bienestar, de salud, de socialización… Ada Colau, Alcaldesa de Barcelona

Las zonas verdes tienen una importancia vital por ser lugares para el contacto con la naturaleza y la descompresión de la vida urbana, lugares de encuentro y esparcimiento, pero también como parte de la infraestructura de la ciudad. Miguel Arias Cañete, exministro de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente

Los espacios verdes de nuestras ciudades son lugares de convivencia y claros indicadores de calidad de vida. Nuestros parques y jardines tienen una importancia extraordinaria porque son el pulmón de nuestras ciudades y porque permiten, además, el solaz y esparcimiento de las personas de cualquier edad vivan donde vivan, ya sea en una zona rural o en el centro de una gran urbe. Rosa Aguilar, exministra de Medio Ambiente

Las actividades humanas relacionadas con la creación y mantenimiento de zonas verdes son casi tan antiguas como la existencia del hombre sedentario y civilizado. Ya desde las más antiguas civilizaciones: Egipto, Mesopotamia, etc., el hombre ha tenido la necesidad de acercar parte de la naturaleza viva a su vida cotidiana, creando los espacios adecuados a tal fin: jardines y huertas cercanos a él han conformado una naturaleza controlada2.

En este sentido, se ha producido una evolución en la concepción misma del jardín, espacio o paisaje verdes. Distinguiéndose varias etapas históricas hasta llegar al momento actual. 

En este contexto, cabe destacar que, si bien históricamente el espacio verde urbano ha sido considerado un objetivo residual en la planificación urbanística, en la actualidad esta visión ha cambiado, dándose una gran importancia a los espacios verdes urbanos en los procesos de urbanización.

La importancia de los parques y jardines para la garantía de la calidad de vida en los entornos urbanos ha quedado recogida en la legislación, tanto a través de la consideración de estos servicios como competencias de los entes locales, como a través de la normativa en materia de suelo y urbanismo, donde se establece la obligatoriedad de reservar espacios para esta tipología de zonas.

La importancia de estos espacios se ve reflejada, a su vez, en los presupuestos municipales. Así, las principales ciudades españolas destinan en promedio un 2,7% de sus presupuestos municipales a estos espacios, aspecto que se traduce en un gasto promedio de 26,8 euros por habitante y año en estos espacios. No obstante, si en lugar de considerar únicamente las grandes ciudades, se tienen en cuenta la totalidad de municipios españoles analizados por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, los recursos destinados a la creación y mantenimiento de zonas verdes se reducen a un 1,5% de los presupuestos municipales3.

Fuente: Estudio sobre la contribución económica, social y ambiental de los parques y jardines a las ciudades españolas. Fuente: G-advisory, 2016.

El desarrollo y mantenimiento de las zonas verdes urbanas, dada su relevancia para la calidad de vida de los ciudadanos, ha sido uno de los principales ejes de las políticas municipales desde la llegada de los Ayuntamientos democráticos. En este sentido, algunas ciudades españolas ya han alcanzado ratios y niveles de conservación equivalentes a los de otras ciudades europeas significativas de nuestro entorno europeo. Como media nacional se dispone de 15 m2/habitante de espacios verdes(7,4 m2 son de zonas verdes y 7,9 corresponden a áreas forestales de mantenimiento más naturalizado4).

Dada la importancia que los espacios verdes tienen para la calidad de vida de los ciudadanos, es necesaria una correcta definición de los servicios locales de jardinería desde una óptica de la eficacia y la eficiencia, con objeto de garantizar unos niveles adecuados de estos servicios.

Por este motivo, se ha considerado oportuna la realización de la presente publicación, donde por un lado se reflejan aquellos aspectos que se deben considerar para una correcta definición de estos servicios, y por otro se incide en el valor que aportan a los mismos su ejecución mediante mecanismos de colaboración público-privada. 

3. BENEFICIOS DE LOS PARQUES Y JARDINES URBANOS 5

Como se ha indicado en el capítulo anterior, los parques y jardines urbanos son elementos indispensables para la garantía de la calidad de vida en los entornos urbanos, gracias a los beneficios sociales, ambientales, y económicos que generan en las ciudades.

 

3.1. Beneficios de carácter social de los espacios verdes urbanos

Las zonas verdes influyen positivamente en el estado psicológico de los ciudadanos y ofrecen la posibilidad de descansar, relajarse, pasear y disfrutar de la naturaleza. Siendo espacios que fomentan la construcción del capital social de las ciudades y el desarrollo de la conciencia ambiental de sus habitantes.

En este sentido, tal como se puede observar en el siguiente gráfico, sobre el rol de los parques urbanos en la sostenibilidad de las ciudades, el principal motivo para visitar las zonas verdes es la relajación (30% del total de respuestas), seguida por el contacto con la naturaleza (22,4%).

Cabe destacar que existe abundante literatura científica que sustenta la aportación de beneficios sociales por parte de los espacios verdes urbanos en las zonas donde se ubican. A continuación, se recogen, a modo de ejemplo, algunos de los estudios que indican estos aspectos.

3.2. Beneficios de carácter ambiental de los espacios verdes urbanos

Las zonas verdes urbanas permiten una mejora de la calidad del aire de las ciudades, son elementos de mitigación del cambio climático, regulan la temperatura de los espacios urbanos, y el ciclo del agua urbano, siendo, asimismo, elementos mitigadores de la contaminación acústica, y configurándose como reservorios de biodiversidad.

3.3. Beneficios de carácter económico de los espacios verdes urbanos

El mantenimiento y conservación de las zonas verdes urbanas genera puestos de trabajo y actividad económica de forma directa. No obstante, no es este el único impacto de estas. Así, tal y como se ha visto en los apartados anteriores, los beneficios ambientales y sociales generados por estas zonas también permiten ahorros en la ciudad (por ejemplo, asociados a unos menores gastos sanitarios, a climatización o a infraestructuras del ciclo del agua), siendo, en muchos casos un activo que complementa el atractivo turístico de las ciudades

Los impactos económicos positivos de estas zonas pueden ascender, según el Estudio sobre la contribución económica, social y ambiental de los parques y jardines de las ciudades españolas, a casi 11 €/m2 y año, es decir, 4 veces el coste que supone para los municipios su conservación.

               

4. RETOS DE LOS SERVICIOS DE PARQUES Y JARDINES

Los retos actuales asociados a la definición de los servicios de diseño, construcción y mantenimiento de los parques y jardines municipales coinciden, por un lado, con el contexto económico actual de descenso de los presupuestos municipales y, por otro, con la necesidad de actualizar los servicios en base a las nuevas realidades territoriales y sociales de las ciudades españolas, que en muchos casos precisan de un incremento de los recursos destinados a los mismos

4.1. El descenso de los presupuestos municipales

Como consecuencia de la situación de crisis económica iniciada el año 2008, los recursos económicos de los municipios se han visto reducidos, aspecto que se ha traducido en un recorte del gasto de estos y de los presupuestos disponibles para la realización de los diferentes servicios municipales, entre los que se encuentran los relativos al mantenimiento y conservación de los parques y jardines. En este sentido, cabe destacar que el gasto total por habitante de los municipios españoles se ha reducido en un 31,6% desde el año 2009, siendo el nivel de gasto actual similar al que se daba en el año 2004.

Si se analiza concretamente el descenso de los presupuestos municipales destinados a la conservación y mantenimiento de parques y jardines, este ha sido, desde 2009 hasta 2016 de un 25,4%7. En un contexto en el qué los diferentes componentes que conforman el servicios han incrementado sus costes en el mismo periodo.

Este descenso de los presupuestos municipales puede provocar el progresivo deterioro de las zonas verdes, reduciéndose los niveles de calidad de estas. Aspecto que hace más necesario que el desarrollo de estos servicios se realice bajo principios de eficiencia y eficacia.

4.2. Mayor exigencia de calidad del servicio por parte de la ciudadanía

En las últimas décadas, hasta la llegada de la crisis económica, se produjo un incremento de la cantidad de zonas verdes presente en los municipios españoles, así como de la calidad de los servicios de mantenimiento y conservación de estas y, en consecuencia, del grado de satisfacción de los ciudadanos respecto a estos servicios. Así lo reflejan diferentes informes relativos a la evolución de la satisfacción ciudadana respecto a los servicios de jardinería, como por ejemplo los análisis realizados por la Agencia de Evaluación y Calidad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, donde el 65,2% de los ciudadanos en 2011 se mostraban satisfechos con los servicios de jardinería (11,1% muy satisfechos y 54,1% bastante satisfechos). 

Asimismo, según los resultados del estudio europeo Quality of life in european cities, los ciudadanos califican los espacios verdes de las ciudades españolas con un nivel de satisfacción alto-medio. Sin embargo, si se compara la satisfacción de los ciudadanos españoles con la satisfacción del resto de ciudadanos europeos, se observa que el grado de satisfacción de las ciudades españolas se encuentra generalmente por debajo de la media de las ciudades europeas.

En este contexto, la ciudadanía se ha acostumbrado a unos estándares de calidad de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines, que además en las pasadas décadas habían ido incrementándose. Estos estándares se han visto afectados negativamente por la reducción de los recursos económicos destinados a los servicios, lo que supone, de forma análoga a lo que está ocurriendo respecto al resto de servicios públicos, un menor grado de satisfacción ciudadana y la exigencia, por parte de esta, de unos mayores niveles de calidad.

Esta evolución negativa del grado de satisfacción de la ciudadanía con la evolución del estado de mantenimiento de las zonas verdes ha quedado reflejada, asimismo, en las encuestas de satisfacción elaboradas por algunas ciudades, o desarrolladas en el marco de algunos estudios comparativos como el desarrollado por Eroski Consumer los años 2002, 2006 y 2010.

En este contexto, los entes locales tienen como reto adecuar los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines a los niveles de calidad exigidos por la ciudadanía. Para ello, puede ser de interés el desarrollo, tal y como está ocurriendo en algunas ciudades, de planes estratégicos relativos al verde urbano, que planifiquen la cantidad y calidad de los espacios verdes y su conservación a medio plazo, incluyendo las dotaciones económicas necesarias y bajo la premisa del consenso entre los diferentes grupos que conforman el consistorio.

4.3. Nuevas realidades urbanas de la ciudad: ciudades más extensas y menos densas, incremento de las zonas verdes a mantener

La población española se vio incrementada entre 1990 y 2010, concentrándose este incremento poblacional principalmente en los núcleos urbanos. En paralelo, se produjo un incremento, todavía mayor, de la superficie urbana de las ciudades españolas. Como resultado de ambos aspectos las ciudades son más grandes y con un urbanismo más disperso que hace 20 años.

Las nuevas realidades urbanas, con un urbanismo más disperso, han supuesto, en paralelo un incremento de la superficie de zonas verdes por habitante a mantener.

En este contexto, dado el descenso de los presupuestos municipales destinados a las actuaciones de conservación de zonas verdes, se ha producido una estabilización de la cantidad de trabajadores dedicados a estos servicios, teniéndose que hacer frente a una mayor superficie a mantener sin haberse incrementado los medios para garantizar la calidad de este mantenimiento

Así, los entes locales tienen como reto garantizar unos niveles adecuados de mantenimiento y calidad de unas mayores superficies de zonas verdes que las existentes en décadas anteriores.

4.4. El incremento del turismo urbano

El turismo urbano se incrementó un 39% en España entre 2002 y 2011, acumulando un 20% de incremento adicional entre 2012 y 2016. Este incremento ha supuesto la generación de una mayor actividad económica para dar servicio a los visitantes, pero también supone un uso más intensivo de los espacios verdes urbanos, especialmente de aquellas zonas más emblemáticas desde un punto de vista turístico. Por este motivo, a la hora de dimensionar los servicios municipales de mantenimiento y conservación de los parques y jardines, resulta necesario tener en cuenta este factor, de manera que se destinen los medios adecuados para garantizar la calidad del medio ambiente urbano y, por lo tanto, su uso social, tanto por parte de la ciudadanía residente, como por parte del visitante turístico.

4.5. Estándares ambientales más estrictos

En las pasadas dos décadas, en consonancia con la necesidad de garantizar el desarrollo sostenible, desde la Unión Europea se han venido fijando diferentes objetivos ambientales, principalmente relacionados con la eficiencia en el uso de los recursos, el cambio climático y la energía.

Las administraciones locales juegan un doble papel en la consecución de estos objetivos: por un lado, son responsables de implementar aquellas prácticas que permitan el alcance de los mismos a través del desarrollo de sus propios servicios, para de esta manera actuar como ejemplo respecto al sector privado, y por otro, dado su poder de compra, actúan como elemento tractor para el desarrollo de nuevas tecnologías ambientales que permitan el desarrollo de servicios con un menor impacto ambiental.

En este contexto, tal y como se ha visto en el capítulo 3, las zonas verdes urbanas aportan beneficios en materia ambiental a las ciudades. No obstante, en su cuidado y mantenimiento también se emplean recursos (hídricos, energéticos, etc.). Por lo que las administraciones locales se encuentran ante el reto de maximizar estos beneficios a la vez que se aseguran de que los servicios que permitan esta maximización se realizan de la forma más sostenible posible, con bajas exigencias de recursos, y de manera que los propios servicios ayuden a la consecución de los objetivos en materia ambiental que se han fijado para el ámbito local.

A continuación, se indican los objetivos fijados por la Unión Europea en materia de los diferentes vectores ambientales y como éstos pueden tener afectación sobre la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales.

Estos objetivos son los relativos a:

• Ciclo del agua.

• Cambio climático.

• Energía.

• Calidad del aire.

• Ruido.

• Residuos.

• Biodiversidad.

4.5.1. Objetivos en materia de ciclo del agua

La Unión Europea se ha fijado como objetivo que en 2020 la extracción de agua se sitúe por debajo del 20% de los recursos hídricos renovables disponibles. Como se puede observar en la siguiente figura, la mayoría de las cuencas hidrográficas españolas se encuentran lejos de este objetivo, por lo que resulta necesario una mayor aplicación de medidas de eficiencia hídrica.

Las zonas verdes son intensivas en el uso de recursos hídricos, ya que el agua es un elemento esencial para la supervivencia de las plantas que las conforman. Si bien, debe destacarse que el consumo varía considerablemente en función de las especies que componen las diferentes zonas verdes.

En este sentido, las entidades locales se encuentran ante el reto de reducir los consumos hídricos de sus zonas verdes y emplear fuentes alternativas para el riego como el reciclado de aguas grises o regeneradas.

La reducción de los consumos hídricos puede realizarse a través de diferentes medidas, como la selección de especies de bajas necesidades para su inclusión en las zonas verdes municipales o a través de la implantación de sistemas de riego eficientes operados mediante tele gestión, sistemas que permiten el riego únicamente con las cantidades de agua que precisa la planta y en aquellos momentos en que el recurso es necesario.

Por otro lado, tal y como se ha indicado en el capítulo 3, las zonas verdes actúan como zona de recarga de los recursos hídricos subterráneos de las ciudades, por lo que el diseño de estas teniendo en cuenta este aspecto, puede permitir incrementar el agua disponible para otros usos.

4.5.2. Objetivos en materia de cambio climático

El año 2009, el Consejo Europeo adoptó formalmente el acuerdo de un paquete legislativo, conocido como “clima y energía”, mediante el que la Unión Europea se comprometió a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% respecto a los niveles del año 1990 para antes del año 2020.

A escala local, se ha producido un gran avance en la materia gracias a la iniciativa del Compromiso de Alcaldes lanzado en 2008 por la Comisión Europea.

Muchos municipios españoles han firmado la adhesión a esta iniciativa de la Unión Europea, habiendo elaborado sus planes de acción. En estos planes es muy habitual la inclusión de medidas que permitan una reducción de las emisiones asociadas a los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales. Entre las actuaciones

En España, a pesar de ser un país con clima básicamente mediterráneo, es muy frecuente escoger para su uso especies de procedencia tropical y subtropical a la hora de diseñar zonas verdes. Estudios recientes demuestran que estamos utilizando en nuestra jardinería mediterránea especies leñosas que no pertenecen a la cuenca mediterránea, llegando éstas a suponer hasta el 72% de las especies empleadas.

Compromiso de Alcaldes frente al Cambio Climático

Con esta iniciativa, de carácter voluntario, las instituciones europeas han querido involucrar a los municipios en el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Paquete Energía y Clima 2020 proponiéndoles tres fases:

• Adhesión a la iniciativa.

• Elaboración de un Plan de Acción de Energía Sostenible (PAES) que incluye un inventario de emisiones y un programa para su reducción como mínimo un 20% para 2020.

• Informes de evaluación del cumplimiento del programa cada dos años.

 Las previsiones previstas, y que se han comenzado a implementar, destaca la incorporación a las flotas de vehículos y maquinaria accionados mediante electricidad. Opciones que suponen unas menores emisiones que las tradicionalmente empleadas (accionadas mediante combustible diésel).

Fuente: Informe de Sostenibilidad de las Áreas Metropolitanas de España. Obra Social “La Caixa” e Institut Cerdà, 2012.

En este contexto, se prevé que la Comisión Europea adopte disposiciones normativas adicionales relacionadas con la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, en consonancia con lo recogido en las diferentes estrategias adoptadas a nivel comunitario. Así, la Unión se ha fijado como objetivo una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero entre un 80% y un 90% de aquí a 2050, respecto a los niveles de 1990.

Por este motivo, es de esperar que la tendencia a la utilización de vehículos y maquinaria de menores emisiones en los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines se acabe consolidando.

Por otro lado, tal y como se ha indicado en el capítulo 3, las zonas verdes actúan como sumidero de carbono, por lo que un incremento de estas puede permitir compensar parte de las emisiones generadas en otras fases del ciclo de vida de las ciudades.

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Hoja de ruta hacia una economía hipo carbónica competitiva en 2050. COM(2011) 112 final.

Asimismo, las zonas verdes urbanas actúan como elementos de regulación de la temperatura en las ciudades, por lo que la disposición de una ratio de zonas verdes adecuada y de calidad, es también una medida de adaptación al incremento de temperaturas que se está produciendo como consecuencia del cambio climático.

4.5.3. Objetivos en materia de energía

La Unión Europea ha fijado los siguientes objetivos en materia de energía:

• El año 2020, el 20% de la cuota de consumo final bruto de energía debe proceder de fuentes renovables10.

10 Directiva 2009/98/CE, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE.

• El año 2020 deberá haberse reducido en un 20% (respecto a los niveles de 2005) el consumo final bruto de energía en el conjunto de la UE11.

• El año 2020 todos los edificios de nueva construcción deberán tener un nivel de eficiencia energética muy alta o, lo que es lo mismo, un consumo energético casi nulo12.

En este contexto, cabe destacar que las estrategias de la Comisión Europea prevén objetivos todavía más ambiciosos en materia de energía para mediados de siglo. Así, se ha planteado que en el año 2050 un 75% del consumo energético del conjunto de la Unión proceda de fuentes renovables13.

Estos objetivos tienen afectación sobre los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines a través de la selección de la maquinaria empleada y las instalaciones de apoyo a los mismos (parques auxiliares, oficinas, etc.), ya que, con objeto de contribuir a su consecución, se hace necesario incorporar medidas de eficiencia energética (tanto a nivel de maquinaria como de equipamientos auxiliares y de la propia zona verde, como el alumbrado) y de producción de energía renovable en los edificios auxiliares.

4.5.4. Objetivos en materia de calidad del aire

La calidad del aire tiene un efecto directo sobre la salud de las personas14, la vegetación urbana y el estado de los materiales. Por este motivo, en los últimos años se ha desarrollado una 11 Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, por la que se modifican las Directivas 2009/125/CE y 2010/30/UE, y por la que se derogan las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE. 

12 Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de edificios.

13 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité de las Regiones. Hoja de Ruta de la Energía para 2050.

14 La Unión Europea estimó el año 2001 que la exposición humana a partículas finas causaba en el conjunto de la Unión alrededor de 350.000 muertes prematuras anuales. Fuente: Comunicación de la Comisión de 4 de mayo de 2001. Programa Aire limpio para Europa: hacia una estrategia temática en pro de la calidad del aire. Abundante legislación tanto a nivel europeo15, como español16 y autonómico, fijándose objetivos relativos a la concentración de determinados contaminantes en el aire.

No obstante, cabe destacar que, pese a la existencia de esta normativa, a nivel español todavía existen muchas zonas urbanas donde se superan los límites establecidos para algunos contaminantes. Siendo especialmente crítico este aspecto en las cuatro principales áreas metropolitanas españolas. Así, como se puede observar en la siguiente figura, prácticamente 20 millones de personas residen en áreas metropolitanas donde se superan los valores normativos.

Figura 20. Población que vive en áreas metropolitanas en que se cumplen valores límite de calidad del aire para PM10, PM2,5, NO2 o O3 (2010)

Fuente: Informe de Sostenibilidad de las Áreas Metropolitanas de España. Obra Social “La Caixa” e Institut Cerdà, 2012.

15 La Unión Europea ha adoptado la Directiva 2008/50/CE sobre calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en Europa, la cual, además de refundir toda la legislación previa aprobada a nivel comunitario, establece una serie de valores límite u objetivo para los diferentes contaminantes que no deben superarse, marcando, además, plazos para su obligado cumplimiento.

16 A nivel español, destaca la Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, aprobada en 2007.

Con objeto de reducir la contaminación en las ciudades, la Unión Europea se ha fijado objetivos de reducción del transporte urbano a través de la Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte17

En este contexto, los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales se encuentran ante el reto de reducir las emisiones de los diferentes contaminantes producidas por la maquinaria y vehículos empleados. Para ello existen alternativas tecnológicas impulsadas mediante electricidad o gas natural, que permiten idénticas prestaciones que los vehículos tradicionales, pero con unas emisiones contaminantes nulas o más reducidas.

Asimismo, tal y como se ha indicado, las zonas verdes permiten una reducción de los niveles de inmisión de contaminantes en la ciudad, por lo que su proliferación en aquellas zonas con peores niveles de calidad del aire es una de las alternativas que tienen las entidades locales para reducir la exposición de la ciudadanía a compuestos nocivos.

4.5.5. Objetivos en materia de residuos 

Los municipios se encuentran en la actualidad ante el reto de alcanzar los objetivos en materia de preparación para la reutilización y reciclado fijados para el año 2020 por la Directiva 2008/98/CE, sobre los residuos y que han sido transpuestos al marco normativo español a través de la Ley 22/2011

Para alcanzar estos objetivos es clave la incorporación de una nueva fracción (los biorresiduos) a la recogida selectiva. En este sentido, las zonas verdes urbanas pueden jugar un papel importante en la gestión de esta fracción: por un lado, en estas zonas se generan biorresiduos (restos de poda) que es necesario tratar, y por otro lado, las enmiendas orgánicas obtenidas de la recogida selectiva de materia orgánica, pueden ser gestionados como abono en las zonas verdes urbanas (en sustitución de fertilizantes de origen mineral), configurándose las mismas como un elemento que permite, en parte, el cierre del ciclo de gestión de los residuos orgánicos.

En este contexto, las entidades locales se encuentran ante los retos de gestionar de forma sostenible los restos de poda gestionados en sus zonas verdes y de incorporar a estos espacios en la gestión de los productos obtenidos a partir del compostaje de los residuos orgánicos generados en la propia urbe.

4.5.6. Objetivos en materia de biodiversidad

Actualmente, 235 entidades locales españolas, que comprenden un 49% de la población, forman parte de la red +Biodiversidad, que tiene por objeto la adopción de políticas, planes y programas en materia de conservación y fomento de la biodiversidad, la restauración de espacios naturales degradados, la mejora de la conectividad ecológica y la salvaguardia de los ecosistemas.

La pertenencia a esta red implica el desarrollo de una Estrategia Local de Biodiversidad, que incluya un inventario sobre la situación de la biodiversidad en el municipio, un sistema de indicadores para su seguimiento y un Plan de Actuación para su incremento.

En este contexto, las zonas verdes urbanas son un elemento importante en el mantenimiento de la biodiversidad local: actúan como reservorio de biodiversidad y pueden ser empleadas para la conexión entre espacios naturales. 

En este sentido, las entidades locales tienen ante sí el reto de incrementar la presencia de especies autóctonas en sus zonas verdes, a ser posible de baja capacidad alergénica y con alta capacidad para soportar el estrés hídrico, a la vez que se controla la presencia de especies alóctonas en el medio urbano y se impulsa la conexión entre los diferentes espacios naturales del municipio.

Asimismo, no debe olvidarse que los parques y jardines pueden ser empleados como un instrumento para la educación ambiental, siendo un reto para sus gestores sacarles el máximo partido mediante actividades de divulgación y sensibilización.

4.5.7. Objetivos en materia de ruido

El ruido ambiental está considerado como uno de los factores que determinan la calidad de vida de las personas por su afectación sobre la salud. Por este motivo, tanto la Unión Europea18 como España19 han establecido objetivos de calidad acústica aplicables tanto a áreas urbanizadas como para el interior de los edificios.

No obstante, la problemática del ruido dista de ser un problema solucionado. Tal y como se puede observar en la siguiente figura existen ciudades con porcentajes elevados de población expuesta al ruido.

18 A nivel europeo se han promulgado diversas Directivas para combatir el ruido ambiental, destacando especialmente la Directiva 2002/42/CE, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental.

19 En el caso de España, cabe destacar la Ley 37/2003, de 17 de noviembre del Ruido y el Real Decreto 1367/2007 que la desarrolla

En este contexto, los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales se encuentran ante el reto de reducir el ruido generado en sus propias operaciones a través de la adopción de maquinaria y vehículos con un menor impacto acústico.

Asimismo, de forma análoga a lo que ocurre con los contaminantes atmosféricos, las zonas verdes permiten una reducción de los niveles de ruido ambiente, por lo que su proliferación en aquellas zonas con mayores índices de contaminación acústica es una de las alternativas que tienen las entidades locales para reducir la exposición de la ciudadanía al ruido.

4.6. Necesidad de una mayor corresponsabilización ciudadana

El comportamiento de los ciudadanos y el uso que éstos hacen de los parques y jardines municipales tiene un efecto directo sobre las necesidades de mantenimiento y de los mismos y sobre la supervivencia de la flora y fauna que estos albergan. Por estos motivos, es necesario educar y motivar a los ciudadanos en el respeto hacia las zonas verdes y la naturaleza, y hacerles cómplices en su conservación, al tiempo que se incrementa la disciplina institucional en defensa de estas.

5. FACTORES CLAVE EN LA DEFINICIÓN DE LOS SERVICIOS

La definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines constituye un proceso complejo, con multiplicidad de factores que inciden de forma crítica tanto en el coste como en el nivel de servicio. En este sentido, los condicionantes específicos de cada territorio y la calidad (técnica, ambiental y social) que se pretenda alcanzar condicionan los factores operativos, laborales y tecnológicos asociados al servicio y, por tanto, el coste derivado del mismo.

Figura 22. Factores que influyen sobre el marco de contratación de los servicios y consecuencias de este

El primer paso en la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales radica en el establecimiento de los objetivos que se pretende alcanzar. Posteriormente resulta necesario evaluar si con los recursos disponibles es posible alcanzar los objetivos planteados, dado que la capacidad económica determina la calidad del servicio alcanzable. 

En caso de no poder alcanzarse los objetivos planteados con los medios disponibles, es necesario un replanteamiento de las condiciones de partida: o bien se habilitan más medios que garanticen los niveles de servicio y calidad de las zonas verdes deseados, o bien se opta por una redefinición de los objetivos de manera que estos sean menos ambiciosos.

La definición inicial de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines debe permitir el desarrollo posterior de estos servicios, de manera que den respuesta a los objetivos del municipio, determinando cuáles son los diferentes requisitos técnicos y organizativos necesarios y cuál es el coste de estos. 

El análisis técnico previo de los servicios a desarrollar debe permitir determinar las demandas del municipio, definir los parámetros de los servicios de mantenimiento y los procesos de seguimiento y control de este, así como, en caso de optar por alguno de los mecanismos de colaboración público-privada, determinar los criterios para seleccionar la mejor solución entre las propuestas presentadas por las empresas que participan de la licitación.

La responsabilidad de este análisis corresponde a los servicios técnicos de la entidad local, se apoyen o no para su realización práctica en expertos externos.

En este contexto, es importante que, para evitar un mal funcionamiento posterior de los servicios, el nivel de servicio exigido sea proporcional a los costes previstos, dado que en aquellos casos en que el nivel de exigencia es superior a su coste, acaban produciéndose disfunciones en la ejecución de los servicios. De forma análoga, el sistema de control de calidad del servicio debe ser equivalente al nivel exigido y al presupuesto establecido. Asimismo, en caso de optar por fórmulas de colaboración público-privada, debe asegurarse que los sistemas de valoración de las ofertas permitan el mantenimiento de la filosofía desarrollada en el proceso de definición de los servicios. Es decir, si se establecen unos requisitos para las diferentes actividades de conservación de los parques y jardines, no es conveniente fiar el proceso de adjudicación principalmente a criterios de carácter económico, ya que se podría producir que la oferta ganadora no cubriese los costes del servicio exigido, aspecto que acabará teniendo repercusiones en el nivel de servicio posteriormente proporcionado, como consecuencia de la dedicación de unos medios para su ejecución inferiores a los necesarios.

En los siguientes capítulos se recogen aquellos factores que tienen una mayor incidencia sobre los costes y niveles de calidad de los servicios de mantenimiento y conservación de parques y jardines y del arbolado urbano, y sobre los que, por lo tanto, resulta necesario prestar una especial atención en el proceso de definición de estos servicios. 

Posteriormente, en el apartado 5.2., pueden consultarse las repercusiones asociadas a una correcta o incorrecta definición de estos servicios y, por lo tanto, la importancia de una definición adecuada de los mismos.

5.1. Factores que inciden en el coste y el nivel de servicio

El mantenimiento de las zonas verdes urbanas y del arbolado urbano incluye toda una serie de labores de conservación, reposición y poda que pueden variar en función de la tipología de zona verde.

Figura 24. Principales labores de conservación de los parques y jardines urbanos en función de su tipología

Fuente: La empresa de jardinería y paisajismo. Ros Orta, S., 2006.

 

Entre los factores que inciden sobre el coste y el nivel de prestación alcanzable por parte de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales, se encuentran aquellos de carácter territorial, que son propios y específicos de cada municipio, como son la tipología de zonas verdes del municipio y las especies que los conforman (y su antigüedad), los aspectos climáticos, la orografía, y la intensidad de uso de estos espacios (tanto por parte de la población del municipio, como por parte de los visitantes turísticos) 

Estos factores de carácter territorial determinan cuál es el tipo de operativa a aplicar más adecuada en función de la zona verde del municipio, así como las mejores alternativas de carácter tecnológico.

Asimismo, los diferentes factores territoriales, tecnológicos y operativos tienen influencia, a su vez, sobre los medios humanos necesarios para el mantenimiento y conservación de las zonas verdes y el arbolado del municipio.

A continuación, se recogen algunas apreciaciones sobre los diferentes factores con afectación sobre los costes y nivel de los servicios.

En este sentido, cabe destacar que estos factores explican, en parte las diferencias entre los recursos económicos destinados a la conservación de parques y jardines en diferentes municipios. Lo que dificulta la comparativa entre los mismos, dado que los recursos destinados en cada caso responden a necesidades diferenciadas

.

Figura 29. Coste de mantenimiento por superficie verde en las principales ciudades de España

Fuente: Análisis de la conservación de la infraestructura verde en España 2015. Asociación Española de Parques y Jardines Públicos, 2017.

5.1.1. Factores territoriales del municipio donde se realiza el servicio

Las características de los municipios con mayor incidencia sobre los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines son la climatología, la orografía, la cantidad y tipología de zonas verdes presentes, y la intensidad de su uso, tanto por parte de la población autóctona como de los visitantes turísticos.

En este sentido, resulta necesario una caracterización pormenorizada de todos estos aspectos

Afectación de los aspectos climatológicos en la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de parques y jardines

El régimen pluviométrico y las temperaturas tienen una afectación directa sobre las especies vegetales, determinando aquellas que se encuentran más adaptadas a unas condiciones concretas. En este sentido, el grado de adaptación de las especies presentes en las zonas verdes del municipio a las características climáticas del mismo determina las necesidades de riego y limpieza de estos espacios y, en consecuencia, los costes asociados a este aspecto.

Así, los municipios ubicados en zonas de clima atlántico, con mayores precipitaciones y temperaturas más suaves, tienen mayor facilidad para implantar en sus zonas verdes determinadas tipologías de especies (como algunos tipos de céspedes) y acostumbran a presentar unas menores necesidades de riego y limpieza.

Asimismo, tal y como se puede ver en las siguientes figuras, la climatología también tiene incidencia sobre la frecuencia necesaria de las diferentes labores de conservación y, por lo tanto,

Los parques y jardines deben diseñarse y gestionarse teniendo en cuenta las condiciones propias de cada entorno, tipo de suelo, clima y precipitaciones, de forma que se aprovechen al máximo las condiciones naturales. Cristina Narbona exministra de Medio Ambiente

Ejemplo de incidencia del clima sobre la gestión de los espacios verdes: la ciudad de Madrid Hay que reconocer que Madrid es una ciudad compleja desde el punto de vista del verde urbano. Veranos muy calurosos y secos, unidos a inviernos fríos, hacen que el desarrollo de las zonas verdes sea más difícil que en otras zonas de España con climas más suaves y benignos. Esta es la razón por la que debemos replantearnos el modelo de jardinería que queremos y, sobre todo, el modelo que podemos mantener. Inés Sabanés, Concejala delegada del Área de gobierno de Medio Ambiente y Movilidad del Ayuntamiento de Madrid. sobre las necesidades de personal (por ejemplo, el crecimiento de determinadas plantas en climas más temperados es más rápida, lo que requiere de actuaciones de poda y/o siega más frecuentes).

Afectación de la orografía en la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de parques y jardines

Las pendientes de los taludes o terraplenes afectan a los rendimientos de las diferentes labores a efectuar en las zonas verdes, dándose habitualmente menores rendimientos en aquellas zonas verdes con pendientes más pronunciadas (por ejemplo, el rendimiento de las diferentes labores de siega y desbroce de praderas y céspedes disminuye un 15% respecto a la media en terrenos con pendiente de más del 30%)20. De esta forma aquellos municipios con mayores desniveles acostumbran a requerir una mayor intensidad de medios destinados a mantenimiento de sus parques y jardines que aquellos que disponen de sus zonas verdes en terrenos más llanos.

Afectación de la cantidad y tipología de zonas verdes presentes en el municipio sobre la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de estos

La cantidad, distribución y superficie de parques y jardines y el número de árboles a mantener tiene una afectación directa sobre la cantidad de recursos que será necesario destinar al mantenimiento y conservación de estos espacios.

Así, el porcentaje de superficie municipal que corresponde a zonas verdes que es necesario mantener, su ubicación, los metros cuadrados por habitante de zonas verdes y el número de árboles por habitante y su antigüedad, son algunos de los aspectos, si bien no los únicos, que explican las diferencias entre municipios respecto al presupuesto municipal destinado al mantenimiento de parques y jardines.

No es acertado el practicar una política de creación de espacios verdes, olvidándose que después hay que mantenerlos y que ello supone un coste. Lo caro no es crear una zona verde, sino mantenerla. La empresa de jardinería y paisajismo. Ros Orta, S., 2006

No obstante, la extensión y distribución de las zonas verdes del municipio no es la única característica de estas que tienen influencia sobre las necesidades de mantenimiento de estas y los costes asociados.

En este sentido, también influyen sobre estos aspectos:

• El tamaño unitario de las zonas verdes: De forma general los espacios de mayores dimensiones permiten un mayor rendimiento de las diferentes labores de conservación, al permitir una mayor mecanización de los trabajos

• La tipología de especies presentes y su grado de adecuación a las características climáticas del municipio, aspecto que determina los trabajos a realizar, el personal que será necesario en cantidad y tipología para desarrollarlos y los rendimientos de estos. En este sentido, la selección de aquellas especies con unas menores necesidades de mantenimiento tiene una afectación directa sobre los costes de estos servicios.

• El estado actual de conservación de estas zonas (lo que determina el punto de partida de los trabajos).

• Las infraestructuras de riego existentes (lo que determinará los recursos humanos que será necesario destinar a estos trabajos)

• Cómo de diáfanas sean los espacios para mantener, aspecto que determina el grado de mecanización que se podrá aplicar21. 

Asimismo, en el caso del arbolado urbano, también tendrá afectación sobre las labores de conservación a realizar las tipologías de especies que lo conforman y sus necesidades específicas de mantenimiento, así como su antigüedad (habitualmente los árboles más viejos requieren de mantenimientos más intensivos, y conllevan, por lo tanto, un coste más elevado).

Afectación de la intensidad de uso sobre la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de estos

La tipología e intensidad de uso, tanto por parte de la población autóctona, como por parte de los visitantes turísticos, determina las frecuencias de mantenimiento, reposición y limpieza de los parques y jardines, y por lo tanto el dimensionamiento de estos servicios y sus costes.

21 Por ejemplo, en aquellas zonas menos diáfanas y con más obstáculos, las labores de siega y desbroce de praderas y céspedes presentan unos rendimientos un 20% inferiores a los rendimientos promedio asociados a estos trabajos. Fuente: La Empresa de jardinería y paisajismo. Ros Orta, S., 2006.

5.1.2. Factores tecnológicos

Los diferentes sistemas por los que puede optar un municipio presentan diferentes prestaciones y costes, siendo su selección función de los resultados que se quiera obtener y de la disponibilidad presupuestaria. Así, en aquellas zonas verdes donde una mayor mecanización es posible, la utilización de maquinaria, pese a requerir una mayor inversión inicial, permite la consecución de mayores rendimientos de las labores de mantenimiento y, por tanto, de unos costes de explotación más ajustados.

Afectación de los aspectos turísticos en la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines Cómo se ha visto anteriormente, el turismo ha pasado a ser una de las principales actividades económicas de muchas de las ciudades españolas. Esta actividad económica, no obstante, supone un mayor grado de utilización de aquellos espacios públicos con mayor atractivo turístico, incluidas las zonas verdes lo que hace necesario adecuar los servicios de jardinería.

Cabe destacar que, con objeto de dar cumplimiento a los objetivos en materia de calidad del aire, cambio climático y energía que se han fijado los municipios, en los últimos años es cada vez más habitual la incorporación en los servicios de variantes eléctricas de la maquinaria y vehículos empleados en los servicios (o accionadas mediante gas natural o biodiesel en el caso de algunos vehículos). En este sentido, cabe considerar, al optar por estas tecnologías que las mismas presentan, hoy en día, unos precios más elevados que sus alternativas accionadas mediante combustible diésel, de manera que, en caso de optar por aquella maquinaria con un mejor comportamiento ambiental, resulta necesario considerar también este aspecto a nivel presupuestario.

Por último, en los últimos años se ha venido desarrollando toda una serie de aplicaciones tecnológicas relacionadas con el concepto SmartCity, cuyo objetivo es la recopilación de información relativa al entorno urbano a partir, principalmente de la incorporación de tecnologías de la información y la comunicación.

En el caso de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines la incorporación de estas tecnologías está relacionada con la voluntad de incrementar la eficacia de los servicios (por ejemplo, de los sistemas de riego según las necesidades de las plantas) o con la implementación de sistemas de control de calidad de los servicios prestados. No obstante, debe considerarse que la incorporación de estas opciones puede suponer un extra coste, siendo necesario valorar su implementación en función de su balance económico y de los resultados que se pretenda obtener. 

5.1.3. Factores operativos

Factores operativos, como por ejemplo el refuerzo de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines en temporada alta o para dar respuesta a la celebración de diferentes tipos de eventos tienen influencia sobre los niveles y el coste de los servicios.

No obstante, el factor operativo con una mayor influencia es la frecuencia establecida para la realización de las diferentes labores de mantenimiento. En líneas generales, cuanto mayor sea la frecuencia, mejores serán los resultados alcanzados. No obstante, un incremento de frecuencias supone también un incremento de los costes asociados, como consecuencia de la necesidad de dedicar más medios humanos y materiales a la realización de los servicios. Este incremento es de forma prácticamente proporcional, suponiendo un aumento de coste también considerable. 

5.1.4. Factores laborales

Los servicios de mantenimiento y conservación son intensivos en materia de empleo de recursos humanos, siendo esta partida la que supone un mayor gasto de entre los parámetros de coste asociados a estos servicios.

En este sentido, cabe destacar, tal y como se ha comentado, que según la tipología de vegetación existente en los parques y jardines requerirá de una mayor o menor cantidad de personal para la realización de los servicios, afectando también al grado de especialización de estos.

El sector se rige en su reglamentación laboral por el Convenio Nacional de Jardinería, aplicado a sus plantillas, respetándose la cláusula de subrogación que el convenio recoge.

5.2. Repercusiones de la definición de los servicios sobre el municipio

Un buen mantenimiento de los espacios verdes urbanos tiene como objetivo conseguir un buen estado vegetativo y fisiológico de la flora y fauna que los conforman. En este sentido, estos seres vivos pueden verse seriamente afectados por una disminución de los estándares de calidad, pudiendo incluso perecer. Niveles bajos de prestación de los servicios de mantenimiento conllevan un deterioro de los espacios verdes, no recuperable a corto plazo, y con unos costes elevados de restauración en caso de que se quiera volver a la situación original (superiores al ahorro que supone el recorte de los estándares de mantenimiento).

En este sentido, los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines tienen un impacto directo sobre el entorno urbano. De manera que su correcta o incorrecta definición influye sobre su calidad y, por lo tanto, sobre el uso y disfrute que pueden hacer de los mismos los ciudadanos. 

En este contexto, la forma en que se definan y posteriormente se ejecuten estos servicios, tiene influencia principalmente sobre los propios habitantes del municipio, sobre la actividad turística y, en resumen, sobre la propia imagen global del municipio.

5.2.1. Influencias sociales de la definición de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines

Cómo se ha visto anteriormente, los ciudadanos se han habituado en los últimos años a un nivel creciente de la calidad de las zonas verdes municipales. No obstante, como consecuencia de las restricciones presupuestarias, el nivel de estos servicios se ha reducido en muchos municipios españoles en los últimos años.

En este sentido, la definición de un nivel de servicio inferior al demandado por el ciudadano acostumbra a provocar protestas por parte de este, especialmente en situaciones como la actual, en que la presión impositiva sobre el ciudadano se ha incrementado, lo que acaba provocando la sensación entre la ciudadanía de que está pagando más por unos servicios públicos de peor calidad.

Una posible vía para la solución de estas situaciones es la implicación de la ciudadanía explicándole el coste que suponen las diferentes alternativas y como el mismo se acabará traduciendo en los impuestos que tendrá que satisfacer.

5.2.2. Influencia sobre la actividad turística

El turismo es uno de los factores para tener en cuenta en el diseño de los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines, dado el mayor uso del espacio público asociado al mismo. Por otra parte, a su vez, los servicios de mantenimiento y conservación de los parques y jardines también tienen influencia sobre la propia actividad turística, haciendo más atractiva su visita.

En este sentido, los aspectos relativos a los niveles de mantenimiento y conservación de los parques y jardines acostumbran a evaluarse en los diferentes estudios y ránquines de competitividad turística de las ciudades, como indicadores del atractivo de los espacios públicos y la calidad del medio ambiente urbano. Cabe destacar que la imagen de una ciudad con un buen estado de conservación de los parques y jardines es transmitida por parte de los visitantes a sus amigos o familiares, y acaba influenciando en gran medida sobre la voluntad de estos últimos de visitar también la mencionada ciudad.

Asimismo, entre las diferentes tipologías de turistas, la valoración de los espacios verdes urbanos es mayor entre aquella tipología de turismo objetivo de buena parte de los municipios españoles, el turismo de carácter familiar asociado a estadas más largas y a un mayor gasto por pernoctación.

Figura 43. Ejemplo de estudio de competitividad turística que incorpora indicadores relativos al mantenimiento y conservación de los parques y jardines: Urbantur, Monitor de competitividad turística de los destinos turísticos españoles

Además, cabe destacar que los parques y jardines pueden convertirse, por sí mismos, en un activo turístico del municipio. En este sentido, algunos municipios promueven esta función de sus parques y jardines, por ejemplo, a través del diseño de rutas turísticas en los parques, como por ejemplo la Ruta de los parques y jardines de Badajoz; o la utilización que realiza Estepona de sus parques y jardines para promocionar la ciudad como destino turístico: Estepona, un jardín urbano en la costa.

6. MODALIDADES DE REALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS

Los servicios de jardinería municipales son siempre de titularidad pública22, pudiendo realizarse los mismos tanto de forma directa por parte de la administración, como de forma indirecta, a través de mecanismos de colaboración público-privada, ya sea mediante la configuración de empresas mixtas (participadas tanto por la administración pública como por el sector privado) como a través de la contratación de empresas privadas.

La siguiente figura muestra las diferentes modalidades existentes de realización de los servicios de jardinería municipales, resumiéndose brevemente las mismas en los siguientes apartados

22 El Servicio es de titularidad, competencia y responsabilidad de la Administración Local, por tanto, es a esta Administración a quién corresponde la tutela y regulación de las condiciones del servicio. Estas facultades de control nunca se pierden cuando el servicio se realiza a través de una empresa privada o una empresa mixta.

En este contexto, cabe destacar que, si bien es potestad del municipio escoger la forma de realización de estos servicios, la legislación vigente, tal y como se puede consultar a continuación, indica que la fórmula escogida debe ser aquella que permita maximizar la sostenibilidad y eficiencia de estos. Siendo necesario, en caso de realizar los servicios mediante entidad pública empresarial local o sociedad mercantil local (el capital de la cuál sea de titularidad pública) elaborar previamente una memoria justificativa que acredite la mayor sostenibilidad y eficiencia

Por otro lado, la reciente Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado, establece que los empleados de aquellos servicios que pasen a ser gestionados de forma directa no podrán ser considerados como empleados públicos (o de una entidad de derecho público), por lo que en caso de cambio desde una gestión mediante colaboración público-privada a una gestión directa, la continuidad de los actuales trabajadores del servicio difícilmente se verá asegurada, aspecto que probablemente provoque un incremento de la conflictividad laboral liderada por las organizaciones sindicales en defensa de los actuales trabajadores del servicio.

En este contexto, cabe destacar que es habitual en el caso de los servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines a escala municipal la convivencia de ambas modalidades de gestión, realizando el ayuntamiento de forma directa la gestión de algunas zonas verdes, y adoptándose mecanismos de colaboración público-privada en el resto de parques y jardines del municipio23. No obstante, cabe destacar que en las últimas décadas la tendencia de los entes locales ha sido a incrementar la superficie gestionada mediante mecanismos de colaboración público-privada

6.1. Prestación de los servicios de forma directa por parte de la administración

En la prestación de los servicios de jardinería de forma directa, las entidades locales pueden optar o bien por la ejecución mediante recursos propios, o bien a través de una empresa pública (ya sea una entidad pública empresarial o una sociedad mercantil sin la participación del capital privado).

23 Incluso en municipios que han optado mayoritariamente por la gestión directa, como Barcelona, Córdoba o Huesca, entre un 5% y un 15% del presupuesto destinado al mantenimiento de zonas verdes es ejecutado mediante mecanismos de colaboración público-privada.

6.2. Prestación de los servicios de forma indirecta mediante mecanismos de colaboración público-privada

Mediante los mecanismos de colaboración público-privada la gestión de los servicios de conservación de parques y jardines incorpora la aportación de una empresa privada especializada en su ejecución, ya sea a través de la contratación de una entidad privada o mediante la conformación de empresas mixtas. Estos mecanismos presentan una serie de ventajas, que se han recogido de forma detallada en el siguiente capítulo, y se encuentran alineados con el objetivo número 17 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible para 2030 de la Organización para las Naciones Unidas

Mediante la utilización de estos mecanismos, la entidad local continúa siendo la titular del servicio, motivo por el que es necesaria la adopción de mecanismos de control de la calidad de este (ya sea de forma directa o a través de la contratación de un tercero), siendo recomendable que los mismos estén asociados a penalizaciones y bonificaciones en los importes que recibirá el privado como consecuencia de la ejecución del servicio. Para la definición y seguimiento de estos mecanismos de control de calidad resulta necesario que el municipio disponga de personal técnico suficiente en cantidad y calidad, es decir, con unos niveles adecuados de formación y conocimiento.

6.2.1. Prestación de los servicios a través de una empresa especializada

La fórmula más habitual de contratación externa de los servicios es a través de la celebración de contratos de servicios

6.2.2. Prestación de los servicios a través de una empresa mixta

En esta alternativa la realización de los servicios es contratada a una sociedad mercantil en que la administración participa, tanto en su capital (y por lo tanto los beneficios que se puedan obtener), como en los órganos de dirección y gestión, juntamente con una o más entidades privadas, compartiendo los riesgos e intereses entre el sector público y el privado

7. APORTACIÓN DEL SECTOR PRIVADO

La colaboración público-privada se define como las diferentes formas de cooperación entre las autoridades y privadas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio 24.

En este contexto, a fin de captar la especificidad de los mecanismos de colaboración público-privada en la realización de servicios públicos, es necesario establecer la diferencia entre producción y provisión del servicio: si bien la provisión es pública (la administración es la responsable y la garante de la prestación del servicio) la producción de este corre a cargo de un ente de derecho privado contratado a tal fin. En definitiva, la externalización de determinados servicios públicos puede ser una buena opción para mejorar la calidad y la eficiencia de estos, pero siempre que se garanticen los derechos de los ciudadanos y que la administración mantenga un dominio y control reales de los mismos 25, por lo que resulta necesario que el sector público cuente con el potencial técnico suficiente para asegurar el citado control.

24 Libro verde sobre la colaboración público-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública y concesiones. COM(2004) 327 final.

25 La colaboración público-privada y la creación de valor público. Colección Estudios: Serie Gobierno Local número 14. Diputación de Barcelona, 2009

En este sentido, en el caso concreto de los servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines es habitual la concurrencia de un número elevado de licitantes a los concursos públicos, lo que garantiza la existencia de competencia en estos procedimientos. Competencia que se ve reflejada, en muchos casos, además de en la propuesta de planes de mantenimiento y medios personales y técnicos; en la oferta económica27, y en la inclusión de mejoras respecto

26 Resolución legislativa del Parlamento Europeo sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (2006/2043/INI).

27 La baja media en la propuesta económica de la apertura de plicas es, en promedio, superior al 17%, pudiendo alcanzar en algunos casos valores superiores al 40% del precio de licitación. Fuente: Estudio sobre la contribución económica, social y ambiental de los parques y jardines a las ciudades españolas. G-advisory, 2016.a lo indicado en los pliegos (jardines verticales, cubiertas vegetales, rediseño integral de zonas verdes, suministro de plantas, infraestructuras de riego, suministro de mobiliario urbano, adecuación de equipamientos etc.).

Entre las ventajas habitualmente asociadas a los mecanismos de colaboración público-privada se encuentran:

• Una mayor especialización en la realización de los servicios.

• Una mayor flexibilidad y capacidad de adaptación de los servicios.

• La posibilidad de incrementar el personal de los servicios en momentos de limitación del incremento del número de empleados de la administración.

• Un mayor acceso a la innovación tecnológica y la transferencia de conocimiento desde el sector privado hacia el sector público.

• Un mejor reparto de los riesgos asociados a la realización de los servicios.

• Un mayor acceso a fuentes de financiación y un menor coste de esta.

• El acceso a economías de escala y a los ahorros asociados a mercados competitivos.

Gracias a estas ventajas, la realización de los servicios públicos mediante mecanismos de colaboración público-privada, acostumbra a acompañarse de una mayor eficacia, es decir una mayor calidad y eficiencia, es decir, un menor coste.

Esta mayor eficiencia y eficacia queda reflejada en los estudios comparativos de la ejecución de una misma obra o servicio mediante la iniciativa pública o mecanismos de colaboración público privada. En la mayoría de los casos, tal y como se puede observar en la tabla siguiente, la adopción de mecanismos de colaboración público-privada presenta unos mejores resultados.

La mayor eficiencia y eficacia suponen, a su vez, que, en líneas generales, los servicios desarrollados mediante sistemas de colaboración público-privada reciban una valoración mejor o idéntica que en aquellos casos en que los mismos son desarrollados de forma directa por parte de la administración, tal y como indican los resultados de la tabla siguiente.

De hecho, la razón principal que justifica la adopción de mecanismos de colaboración públicoprivada es la mencionada ganancia en materia de eficiencia y eficacia que pueden producir. La administración, al acudir a productores privados en un mercado competitivo, puede comprar eficiencia e innovación para sus servicios y ganar en flexibilidad. Con la colaboración público privada, la Administración reduce su volumen organizativo y de gestión y genera eficiencias, trasladando los costes fijos al contratista 28.

A continuación, se muestra con mayor detalle las diferentes aportaciones con las que la participación del sector privado puede contribuir al desarrollo de los servicios de jardinería.

28 La colaboración público-privada: la externalización de funciones y servicios a debate. Blanca Olías de Lima Gete, catedrática de Ciencia Política y de la Administración, Universidad Complutense de Madrid.

7.1. Aportaciones asociadas a la especialización

Las administraciones públicas se enfrentan a una demanda siempre creciente de servicios que requieren de altos niveles de especialización, siendo imposible para las mismas estar actualizadas de forma periódica en ámbitos muy dispares y especializados.

Este aspecto hace necesario que las administraciones tengan que apostar por qué temáticas quieren estar actualizadas, articulando la ejecución del resto mediante la colaboración con la empresa privada de carácter especializado, manteniendo el control de estas a través de la evaluación de la calidad de los servicios o productos contratados. 

De esta forma, mediante la colaboración público-privada, la administración pública accede al conocimiento de expertos en la materia abordada, que se dedican plenamente a esta actividad concreta durante toda su vida laboral y que disponen del bagaje de haber desarrollado los mismos productos y servicios contratados, tanto en ámbitos similares de la administración en cuestión, como en otros ámbitos, aportando así su conocimiento al desarrollo del servicio y producto. 

En este contexto, el trato con seres vivos, como son las plantas, requiere de un conocimiento especializado, dada las múltiples casuísticas, procesos y tratamientos existentes en función de la especie vegetal y los usos que se quiera dar a un determinado parque o jardín.

El sector privado (empresas asociadas a ASEJA.-Asociación de Empresas de Gestión de Infraestructura Verde desarrolla actividades de conservación y mantenimiento de parques y jardines en más de los 300 principales municipios españoles, realizando estos servicios mediante una plantilla de aproximadamente 13.000 trabajadores y una red de infraestructuras asociadas a los mismos.

Todos estos aspectos hacen que el grado de especialización, tanto de las empresas, como de sus profesionales sea muy elevado, tanto a escala municipal como a nivel de los servicios centrales de apoyo, disponiendo de un conocimiento que ponen al servicio de sus clientes de forma continua, con objeto de:

• Proponer aquellos sistemas de trabajo más eficaces para cada ámbito concreto del municipio, a partir de la experiencia de aplicación de estos en otros municipios.

• Impulsar la optimización de los servicios y la coordinación de los diferentes trabajos desarrollados con objeto que estos redunden en una mayor calidad y en un menor coste de ejecución (un ahorro que acaba transmitiéndose con el tiempo a su clientela).

• Desarrollar y aplicar sistemas de control de la calidad de los servicios prestados

• Implementar servicios de mantenimiento de parques y jardines sostenibles desde un punto de vista ambiental

7.1.1. Propuesta de sistemas de trabajo eficaces

Cómo se ha indicado en el capítulo 5.1, existen toda una serie de factores territoriales que influyen sobre cuáles son las mejores tipologías de parques y jardines más adaptados a un municipio concreto, así como las operativas y tecnologías cuya utilización es óptima en cada caso en cuestión. 

En este sentido, la experiencia del sector privado en la gestión y mantenimiento de diferentes tipologías de zonas verdes en circunstancias variables (climáticas, de tipo e intensidad de uso de la zona por parte la población, etc.), permite que las empresas propongan aquellos sistemas de trabajo que mejor se adaptan a la tipología de parque, jardín o especie vegetal, basándose esta recomendación en los resultados positivos obtenidos en territorios de características similares y en la caracterización pormenorizada de las tipologías de parques y jardines del municipio y de las especies que se encuentran en los mismos.

Asimismo, la realización por parte de las empresas privadas de servicios en más de un municipio les permite ofrecer a municipios servicios especializados (como los relativos a endoterapia o a una mejora de la estabilidad del arbolado) a los que un único municipio no podría acceder por su coste.

Entre los sistemas de trabajo eficaces introducidos por las empresas de ASEJA Asociación de Empresas de Gestión de Infraestructura Verde a lo largo del desarrollo de los servicios de mantenimiento de zonas verdes que operan se encuentran las siguientes:

• La remodelación integral o parcial de zonas verdes con objeto de introducir nuevas tecnologías y elementos de mantenimiento que abaratan costes. Cabe destacar que en muchas ocasiones estas remodelaciones son ofertadas dentro del marco de mejoras propuestas en la fase de licitación, por lo que no suponen coste alguno para el Ayuntamiento.

• La sustitución del césped ornamental por césped artificial en medianas y rotondas.

• La introducción en céspedes de variedades cespitosas más adaptadas al clima (como Cynodon dactylon, Festuca arundinacea, etc.).

• La sustitución de flor de temporada por vivaz (por ejemplo, del género Hemerocallis), que tienen unas menores necesidades de mantenimiento y de recursos hídricos.

• La incorporación de aquella maquinaria qué garantiza unos mejores rendimientos en la zona donde se realizarán los trabajos (por ejemplo, las mejores alternativas de tractores de siega, desbrozadoras, etc.).

• El empleo de aquellas técnicas y alternativas de control de plagas qué presentan unos mejores resultados. En este sentido, cabe destacar que las plagas acostumbran a ser específicas para determinadas especies y que en ocasiones pueden evolucionar en el tiempo. La empresa privada tiene la experiencia de haber aplicado técnicas diferentes contra una misma plaga en situaciones diversas, lo que le facilita la identificación de las mejores soluciones para casuísticas concretas.

• La construcción, mantenimiento y gestión de viveros.

• Etc.

Para todo ello, las diferentes empresas cuentan tanto con el personal asociado a los propios servicios, como con los departamentos técnicos ubicados en las diferentes delegaciones y servicios centrales.

7.1.2. Optimización de los servicios

Las empresas privadas dedicadas a la prestación de servicios de jardinería tienen entre sus objetivos estratégicos la optimización de los servicios que prestan, es decir, la realización de los servicios a un mismo o mejor nivel de calidad, pero a un menor coste, ya sea por:

• Reducciones de los tiempos de servicio.

• Cambios en la operativa.

• Selección y adaptación de la maquinaria y vehículos empleados.

• Una mayor efectividad en la coordinación y control de los mandos intermedios.

• La sustitución de tecnologías obsoletas de riego por sistemas eficaces que permiten ahorrar en gasto hídrico y costes de personal.

Este objetivo estratégico por parte de las empresas persigue, por un lado, conseguir un ahorro en la realización de los servicios. Y, por otro lado, hacer más competitiva la propia oferta de servicios respecto a la competencia, con vistas a futuras licitaciones, lo que acaba redundando finalmente, en unos mejores precios por la realización de los servicios para el ente local.

En este sentido, como consecuencia del empleo de equipos humanos, sistemas, instalaciones y equipos con un elevado nivel de especialización, los servicios ofrecidos por las empresas privadas acostumbran a presentar unos mayores índices de productividad que cuando la gestión es desarrollada por parte de la administración pública.

7.1.3. Definición de sistemas de control de calidad

Las diferentes empresas que conforman el sector privado disponen de sistemas de control y aseguramiento de la calidad de carácter interno basadas en la norma UNE-EN ISO 9001. En este sentido, cabe destacar que un 81,7% de los servicios de jardinería actualmente desarrollados por estas empresas están certificados conforme a esta norma.

Estos sistemas de control de calidad implantados incorporan la gestión de clientes y de su satisfacción, y recogen los requisitos que deben cumplir también los diferentes proveedores de las empresas. Los canales de comunicación establecidos con los clientes (teléfono, email, fax, internet, cartas, facturas, o visitas y reuniones presenciales con los departamentos comerciales) sirven a las empresas para identificar las posibles áreas de mejora en la prestación de sus servicios.

 En este sentido, cabe destacar que la incorporación de estos sistemas de control de calidad en los servicios prestados supone un menor coste para las entidades locales a las que se da servicio, respecto a si estas optasen por su implementación en solitario, ya que se parte del apoyo y conocimiento de los servicios de estructura de las diferentes empresas

               

En este sentido, es habitual entre las empresas privadas, la utilización de programas informáticos de gestión del control de calidad, mediante los cuales se puede determinar el nivel de prestación de los servicios, se da respuesta a las exigencias ciudadanas, y se permite al consistorio controlar el grado de consecución de los objetivos del servicio. Asimismo, en los últimos años ha proliferado una segunda generación de estos sistemas, que permiten la participación de los ciudadanos en los mismos, de manera que estos pueden notificar incidencias del servicio a las empresas encargadas de su gestión y visualizar la tipología de respuesta dada a las mismas.

Por otro lado, la adopción de mecanismos de colaboración público-privada en la prestación de los servicios de jardinería permite la implementación, por parte de las entidades locales, de sistemas de control de calidad propios (por ejemplo a través de la medición de la altura de los céspedes, del control del número de marras, del número de huecos de plantas no repuestas, del estado de conservación de las plantas, de la percepción ciudadana respecto al servicio, etc.) que vean reflejados sus resultados en los ingresos a percibir por parte de las entidades privadas prestadoras de estos servicios.

En estos casos, no obstante, debe asegurarse, para evitar un mal funcionamiento, que el nivel de servicio exigido y el sistema de control de este, son acordes a los recursos económicos dedicados a su ejecución. Asimismo, en la definición del sistema de control de calidad debe tenerse en cuenta el posible incremento de costes asociado al mismo, como consecuencia de la incorporación de diferentes tecnologías del ámbito de las Smart Cities.

7.1.4. Implementación de servicios ambientalmente sostenibles

Las empresas privadas no únicamente velan porque los servicios realizados incorporen unos elevados estándares de calidad, sino que también están especializadas en que la realización de los servicios se ejecute con el máximo respeto por el medio ambiente, ayudando, de esta manera, al cumplimiento de los objetivos ambientales de las propias entidades locales. En este sentido, cabe destacar que un 81,7% de los servicios de conservación de parques y jardines desarrollados por las empresas asociadas a ASEJA cuentan con sistemas de gestión ambiental certificados según la norma UNE-EN ISO 14001 y/o EMAS.

Por otro lado, además de disponer de sistemas de gestión medioambiental orientados a la mejora continua, desde el sector privado se apuesta por la incorporación de aquellas alternativas que permitan una mayor sostenibilidad de los servicios y la maximización de los beneficios ambientales aportados por las zonas verdes. Entre los aspectos incorporados de forma más habitual por el sector privado en aquellos servicios que opera se encuentran los siguientes:

• La incorporación de maquinaria y vehículos de bajas emisiones (eléctricos, o en el caso de algunos vehículos accionados con biodiesel o gas natural) en sustitución de aquellas alternativas accionadas mediante diésel y gasolina.

• Para aquella maquinaria para la que no existen alternativas eléctricas, utilización de aquellas alternativas que permiten reducir las emisiones atmosféricas y la contaminación acústica (por ejemplo, las máquinas de cuatro tiempos).

• Incorporación en las instalaciones de apoyo al servicio de medidas en materia de eficiencia energética e incorporación de energías renovables (principalmente solar fotovoltaica, solar térmica y en menor medida geotérmica y aprovechamiento de biomasa).

• La sustitución de tecnologías obsoletas de riego por sistemas eficaces (por ejemplo, relativos a la tele gestión) que permitan reducir los consumos hídricos.

• La introducción de sistemas que permitan el riego con aguas regeneradas.

• La utilización de materiales inertes (troncos, piedras, etc.) en el diseño de jardines con el objetivo de reducir el consumo hídrico de los mismos.

• La selección e introducción de especies, con objeto de escoger aquellas más adaptadas a la climatología del municipio (y por lo tanto con menores necesidades hídricas), incrementar la biodiversidad urbana del municipio y el secuestro de carbono por parte de las zonas verdes del mismo y minimizar los problemas de alergias de los ciudadanos.

• La introducción de sensores (del grado de humedad ambiental, de la temperatura de la tierra, de niveles de CO2, etc.) que permitan caracterizar las necesidades de las diferentes especies vegetales y suministrarles de forma eficiente los recursos que necesitan, evitando el despilfarro.

• La reducción de los residuos generados y su reciclado, a través de la aplicación de abonados provenientes de restos vegetales del propio residuo, y el compostaje de aquellos residuos que no puedan ser usados directamente en el propio servicio. Cabe destacar que la empresa privada tiene la alternativa de empleo del compost y restos de los residuos generados en otros de los servicios que realiza.

• La inclusión de alternativas que permiten reducir el uso de fitosanitarios, como el empleo de alternativas de lucha biológica o integrada y la utilización de sistemas alternativos al glifosato.

• El desarrollo de iniciativas que permitan la utilización de los parques y jardines del municipio como elementos de educación ambiental de escolares y la población en general.

7.2. Aportaciones en materia de adaptación y flexibilidad

Tanto los cambios sociales, como variaciones en la intensidad de uso de determinados espacios verdes, como las situaciones de emergencia, demandan unos servicios de conservación y mantenimiento de parques y jardines flexibles y de rápida respuesta: actuaciones de emergencia ante incidencias en el arbolado, actuaciones urgentes de mantenimiento tras la realización de eventos, realización de las labores en horario nocturno para evitar la incidencia sobre la actividad de los habitantes del municipio, etc.

El desarrollo de los servicios mediante mecanismos de colaboración público-privada permite que los mismos se vean beneficiados de la mayor flexibilidad y capacidad de adaptación de la iniciativa privada respecto a la pública. Esta mayor flexibilidad, compleja para la administración pública dado que le supondría disponer de unos medios sobredimensionados, permite al sector privado redirigir recursos ante emergencias o cambios estratégicos de forma más ágil y con mayor facilidad en la gestión del cambio.

En este sentido, la mayor flexibilidad de la empresa privada respecto a la gestión directa por parte de la entidad local viene dada, por un lado, por la mayor disposición de recursos materiales y humanos especializados asociados a sus servicios centrales. Y por otro, también por la menor rigidez y el menor coste de gestión en la participación por parte de los empleados privados respecto a los públicos en la prestación de los servicios. En este sentido, este último argumento, es uno de los que se utilizan de forma habitual por parte de aquellos responsables políticos que han optado por la adopción de mecanismos de colaboración público-privada para la realización de los servicios públicos 29.

Las empresas privadas ofrecen servicios flexibles y adaptados a las necesidades variables que de forma puntual o continuada puedan presentar los servicios:

• Retenes de emergencia fuera del horario laboral durante todos los días del año.

• Posibilidad de destinar, en caso de emergencia, personal, maquinaria y vehículos de la empresa no asociados de forma permanente al servicio.

• Creación de brigadas de actuación para necesidades puntuales en días festivos, actos oficiales, para hacer frente a inclemencias meteorológicas, etc.

• Creación de brigadas especiales de labores (que incluyen tanto personal como maquinaria y vehículos), para el refuerzo de determinadas actuaciones de mantenimiento en épocas concretas del año.

• Posibilidad de crear turnos de tarde, nocturnos o de fines de semana en función de las necesidades temporales del servicio

7.3. Aportación en materia de gestión del personal

Las actividades de mantenimiento y conservación de los parques y jardines municipales se caracterizan por su fuerte componente humano: más de 13.000 de los trabajadores de las empresas que forman parte de ASEJA desarrollan estos servicios en los principales municipios españoles 30.

Habitualmente, las entidades locales no disponen de departamentos de personal con la experiencia y tamaño suficiente para gestionar el conjunto de trabajadores asociados a la realización de estos servicios en el municipio, departamentos con los que sí cuentan las diferentes empresas del sector privado.

En este sentido, las ventajas asociadas a la colaboración público-privada en materia de personal se pueden clasificar en la posibilidad de incrementar el personal de los servicios si se optar por este tipo de mecanismos y en disponer de equipos especializados capaces de gestionar un número elevado de trabajadores en temáticas tan diversas como la negociación colectiva, los aspectos de formación, la prevención de riesgos laborales, el desarrollo de ventajas sociales o la garantía de igualdad de oportunidades. 

7.3.1. Posibilidad de incrementar el personal de los servicios

La colaboración público-privada permite incrementar el personal adscrito a los servicios sin la necesidad de incrementar el empleo público. Este aspecto es de especial importancia en contextos como el actual, de congelación del empleo público, permitiendo que aquellos servicios que necesitan de un incremento del personal para garantizar la calidad de estos puedan disponer de los trabajadores adecuados. 

7.3.2. Negociación colectiva, gestión del absentismo y selección y promoción del personal

En caso de optar por mecanismos de colaboración público-privada en el desarrollo de los servicios de jardinería municipales, el Ayuntamiento no tiene ningún tipo de contrato laboral con el personal que ejecuta los servicios al ser éste de titularidad de la empresa contratada.

Habitualmente, los costes laborales cuando los servicios de jardinería son realizados por una entidad privada son menores que en caso de realización directa de los servicios por parte de la entidad local (ya sea directamente desde el Ayuntamiento o desde una empresa pública). El menor coste asociado a la gestión privada se debe, en buena medida, a que las empresas privadas disponen de equipos de gestión de personal con una mayor experiencia en la negociación de los convenios colectivos de estos servicios.

La mayor experiencia de los departamentos de personal de las empresas privadas ha demostrado ser de especial importancia en los últimos años, donde las entidades públicas han tomado medidas de reducción del gasto que han repercutido directamente sobre la organización de los servicios públicos, aspecto que ha supuesto, en muchos casos, un reajuste de los servicios prestados y el replanteamiento de las dotaciones de medios materiales y humanos necesarias. En este contexto, cabe destacar que para abordar una situación tan compleja como delicada y limitar el impacto de sus incidencias sociales, los equipos de recursos humanos de las diferentes empresas privadas han trabajado en concertación con el conjunto de actores sociales locales e institucionales para que en las disposiciones que acompañan a los planes de reestructuración siempre se priorice:

• El diálogo con las organizaciones sindicales y representantes unitarios de los trabajadores.

• La protección del puesto de trabajo, privilegiando medidas de suspensión temporal de empleo o de flexibilización de condiciones laborales frente a la pérdida de puestos de trabajo.

• La renovación generacional programada.

• La creación de bolsas de trabajo para los empleados afectados por procesos de regulación de empleo.

• La incorporación de cláusulas específicas en situaciones sociales de especial necesidad.

• El establecimiento de acuerdos transversales con Asociaciones y Fundaciones para facilitar la recolocación de personas en riesgo de exclusión social.

Asimismo, la experiencia de los departamentos de personal de las diferentes empresas especializadas, les permiten una lucha más efectiva contra el absentismo laboral, por lo que, habitualmente, cuando los servicios son realizados por el sector privado el grado de absentismo es menor.

Por último, la experiencia de la empresa privada permite una mayor introducción de criterios basados en la productividad en la selección y promoción del personal 31 que realiza los servicios, lo que redunda en una mayor eficacia global en la realización de estos.

7.3.3. Formación

Los servicios de mantenimiento de parques y jardines, dada la especificidad de las diferentes tipologías de especies, requieren de personal especializado para la realización de los diferentes trabajos (dado que en caso contrario se corre el riesgo de muerte de la vegetación mantenida, lo que obligará a su reposición). 

En este sentido, entre los aspectos que requieren una actualización continua por parte de los trabajadores se encuentran los siguientes.

• Sistemas de riego (incluyendo aspectos relativos a sensorización y tele gestión).

• Técnicas de alumbrado ornamental.

• Nuevos materiales y substratos. 31

Incluyendo el traslado a otros municipios, en caso de no existir oportunidades en su actual lugar de trabajo.

• Abonados de lenta liberación.

• Xerojardinería.

• Nuevas técnicas de aplicación de fitosanitarios.

• Nuevos productos para el control de plagas.

• Nuevas técnicas de poda (incluyendo podas en trepa).

En este sentido, dado que las operaciones de conservación y mantenimiento son cada vez más técnicas y especializadas, se requiere del establecimiento de sistemas de formación continua de los diferentes empleados que conforman estos servicios.

Los planes anuales de formación continua de las empresas privadas contemplan la formación, el enriquecimiento y la transmisión de la experiencia en relación con los aspectos anteriormente mencionados.

Para ello los departamentos de formación de cada una de las empresas realizan análisis de las necesidades de formación de los diferentes colectivos de trabajadores. Para acompañar el cambio de categoría profesional, reforzar la especialización o dotar de una formación adecuada en materia de medio ambiente, entre otros aspectos.

Las actuaciones de formación se concretan en forma de cursos presenciales u on-line, y diferentes plataformas de formación interactiva de base tecnológica. Asimismo, se organizan jornadas técnicas y foros de intercambio entre expertos internos y externos en relación con los diferentes aspectos relacionados con estos servicios.

El gasto anual promedio de las empresas asociadas a ASEJA en materia de formación es de 136 euros por trabajador y año. En este sentido, en promedio, los trabajadores de las empresas asociadas a ASEJA reciben 25 horas de formación anual.

7.3.4. Prevención de riesgos laborales

Las actividades de conservación y mantenimiento de parques y jardines conllevan por la propia tipología de trabajos realizados (empleo de maquinaria cortante, utilización de compuestos químicos, trabajos de poda en altura, etc.) una serie de riesgos que es necesario minimizar a través del desarrollo de actuaciones en materia de prevención

En este sentido, la normativa española establece los requisitos que la acción preventiva que las empresas deben aplicar al desarrollar sus actividades de prevención de riesgos laborales

Las empresas privadas tienen entre sus objetivos la mejora permanente de las condiciones de trabajo y la reducción de la accidentalidad, dando de esta manera cumplimiento a los requisitos normativos e implicando a todos sus grupos de interés, incluyendo a clientes y proveedores.

Para el cumplimiento de estos objetivos, las empresas asociadas a ASEJA disponen de departamentos específicos en materia de riesgos laborales con profesionales especializados en las diferentes técnicas de prevención (seguridad en el trabajo, higiene industrial y ergonomía y psicosociología aplicada), tanto en los servicios centrales de prevención, como en los diferentes municipios donde operan. La labor de estos profesionales se complementa, asimismo, con la colaboración de profesionales externos.

El gasto promedio de las empresas asociadas a ASEJA en materia de prevención de riesgos laborales es de 221 euros por trabajador y año. En este sentido, en promedio los trabajadores de las empresas asociadas a ASEJA reciben 6 horas de formación anual en materia de prevención de riesgos laborales.

En este contexto, la propia ASEJA ha venido desarrollando en los últimos años iniciativas para la prevención de los riesgos laborales en el sector, como la Guía técnica de buenas prácticas ergonómicas para el sector de la jardinería y el paisajismo

Por último, cabe destacar que un 97,4% de los servicios de jardinería prestados por las empresas del sector privado (empresas asociadas a ASEJA) se encuentran certificados según la norma OSHAS 18001, concretamente

7.3.5. Desarrollo de ventajas sociales

La retribución salarial no es el único medio a través del que los empleados de las empresas privadas ven recompensada su actividad profesional. Éstas ponen a disposición de sus colaboradores una serie de beneficios sociales que contribuyen a la mejora de su calidad de vida. Algunos de los más significativos son el acceso en condiciones ventajosas a seguros (de vida y accidentes, así como seguro médico), la dotación de planes de pensiones, descuentos en determinados establecimientos o descuentos en la adquisición de viajes a través de las agencias de viajes corporativas.

Por otro lado, la existencia de un equilibrio entre las responsabilidades profesionales y las personales de los trabajadores redunda en una mayor satisfacción del empleado y beneficia a las organizaciones en su conjunto, por lo que, las empresas asociadas a ASEJA fomentan, siempre que es posible, medidas orientadas a conciliar estos dos ámbitos

7.3.6. Impulso de la igualdad de oportunidades

Las empresas del sector privado de jardinería impulsan la inserción laboral de colectivos con dificultades de integración en el mercado de trabajo, para lo que colaboran activamente con asociaciones, empresas y fundaciones de inserción, así como con los servicios sociales de los propios Ayuntamientos donde operan

Por otro lado, desde las empresas asociadas a ASEJA se impulsan toda una serie de medidas para fomentar la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, eliminando cualquier tipo de discriminación por razón de sexo. En este contexto, un 14% de los trabajadores de las empresas asociadas a ASEJA son mujeres, porcentaje que se ha ido incrementando en los últimos años.

7.4. Aportaciones en materia de innovación y transferencia de conocimiento

Muchas administraciones no disponen de los recursos necesarios ni para invertir en investigación y desarrollo para todos los servicios que proporcionan, ni para poder realizar un seguimiento de las innovaciones tecnológicas que se producen en la totalidad de estos servicios.

Mediante la adopción de mecanismos de colaboración público-privada, el sector público se puede beneficiar de las innovaciones desarrolladas por parte del sector privado, sin la necesidad de incurrir en los costes en materia de inversión asociados a la investigación y desarrollo.

Asimismo, puede beneficiarse del seguimiento de las innovaciones tecnológicas producidas con relación al servicio desarrollado, gracias a la actividad de vigilancia tecnológica realizada por el sector privado y a la posterior transferencia de conocimiento desde estos hacia los gestores públicos.

Las empresas privadas apuestan por la investigación, el desarrollo y la innovación a través de departamentos de I+D+i propios, mediante el desarrollo de tecnología y procesos de innovación conjunta con otras empresas y universidades y a partir de una labor de vigilancia tecnológica, que les permite identificar las innovaciones (tecnológicas y de procesos) que se desarrollan de forma continua en el mercado y probar las mismas en diferentes condiciones de operación y trabajo, con objeto de seleccionar aquellas más adecuadas en función de la situación. En este sentido, las empresas de ASEJA invierten anualmente más.

Acuerdos con la administración para la reinserción social

Una de las empresas entrevistadas, tiene un acuerdo firmado con el Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya para la reinserción social y la prevención de la delincuencia mediante la contratación de internos de centros penitenciarios de Cataluña para desarrollar un programa formativo y de ejecución de actuaciones forestales. Estos trabajos se realizan con personal en riesgo de exclusión, personas que están en prisión o que tienen concedido el tercer grado.   

Figura 53. Actividades de I+D+i desarrolladas por las empresas privadas

La apuesta por la I+D+i por parte de las diferentes empresas es un elemento básico de su estrategia de negocio, dado que les permite el desarrollo de ventajas competitivas respecto a su competencia.

Por el contrario, las iniciativas de I+D+i relacionadas con los servicios de jardinería son difíciles de desarrollar por parte de las entidades locales, dado su tamaño y falta de personal especializado, así como la rigidez del propio procedimiento administrativo para la selección de proveedores o el establecimiento de partenariados, por lo que al apostar por los mecanismos de colaboración público-privada pueden acceder a las ventajas en materia de I+D+i de las empresas, transfiriéndose parte del conocimiento de éstas a los técnicos municipales.

En este sentido, en los últimos años los proyectos de I+D+i desarrollados por el sector privado han estado orientados principalmente a:

• El desarrollo de servicios más sostenibles, es decir de menor impacto ambiental, en consonancia con los retos actuales en la materia a los que, tal y como se ha indicado en el capítulo 4.5, se enfrentan las entidades locales.

• El fomento de la participación ciudadana a través de la aplicación de las nuevas tecnologías. En este sentido, cabe destacar que este es un aspecto cada vez más demandado por parte de la ciudadanía, siendo la relación ciudadano-ayuntamiento-empresa, uno de los aspectos en los que el sector más ha venido trabajando en los últimos años.

• La recopilación de datos del entorno urbano que permitan hacer más eficiente los servicios de jardinería (monitorización, control y operación) u otros servicios municipales (estrategias Smart City).

• La optimización de las tecnologías y procesos para hacerlos más eficaces (como por ejemplo a través de la utilización de drones).

• La optimización de las tecnologías y procesos para la consecución de una mayor calidad de los diferentes servicios.

• La dinamización de los espacios verdes, a través de su interconexión o la creación de anillos verdes.

Los siguientes cuadros muestran, a título de ejemplo, algunas de las innovaciones desarrolladas por las empresas del sector privado en los últimos años.

7.5. Mejor reparto de riesgos

Una de las claves del éxito de la colaboración público-privada radica en la eficiente división de responsabilidades y riesgos entre los socios32. En el caso de los servicios de jardinería, la empresa privada desarrolla estos servicios atraída por la rentabilidad asociada, pero asume el riesgo de posibles pérdidas o incrementos de los costes. Asimismo, habitualmente el pago únicamente se realiza por servicios recibidos, y de forma cada vez más común, en función de la calidad alcanzada, demostrándose así la transferencia del riesgo del sector público al empresario privado. 

32 Guidelines for successful public-private partnerships. Comisión Europea, 2003.

7.6. Mejores condiciones económicas

La realización de los servicios de mantenimiento de parques y jardines de forma directa por las entidades locales permite ahorrarse el IVA y el beneficio industrial asociado al empleo de mecanismos de colaboración público-privada. Sin embargo, este ahorro se ve superado por el incremento de costes asociados a otros aspectos, incremento que se produce al no poder accederse a las ventajas económicas asociadas a la colaboración público-privada

La utilización de mecanismos de colaboración público-privada en la realización de los servicios de jardinería plantea unas ventajas a nivel económico para los municipios, que se concretan en el acceso a la capacidad de inversión de las empresas contratadas sin necesidad de incrementar el nivel de endeudamiento público, el acceso a los ahorros por economías de escala que tienen estas empresas y unos menores costes laborales. Asimismo, estas alternativas permiten un mayor conocimiento y control de los costes asociados a los diferentes servicios

En los siguientes apartados se tratan de forma más detallada estos aspectos, abordándose al final del presente capítulo la comparativa de costes entre la realización de los servicios de forma directa por la entidad local y su desarrollo mediante mecanismos de colaboración público-privada.

7.6.1.1. Ventajas en materia de acceso a la capacidad inversora del sector privado y no incremento del endeudamiento público

Los servicios de conservación y mantenimiento de los parques y jardines municipales requieren de inversión para su desarrollo, relacionada principalmente con la compra de la maquinaria necesaria para llevarlos a cabo y con el rediseño y reforma de estos espacios (cambio de especies, introducción de nuevos sistemas de riego, etc.). En este sentido, cabe destacar que las actuaciones de rediseño de los espacios verdes acostumbran a requerir volúmenes de inversión elevados. Asimismo, la creación de nuevos espacios verdes, también precisa de la realización de inversiones adicionales.

Mediante la utilización de mecanismos de colaboración público-privada, las administraciones tienen acceso a la capacidad inversora del sector privado sin necesidad de incrementar su endeudamiento, aspecto que cobra especial relevancia en momentos como el actual, donde el endeudamiento de las entidades locales ha aumentado en los últimos años, hecho que ha llevado al establecimiento de restricciones normativas a este incremento.

Asimismo, el empleo de mecanismos de colaboración público-privada permite a la administración disponer de fuentes de financiación de difícil acceso en caso de operarse los servicios de forma directa, tales como la financiación mediante fondos de inversión, una mayor facilidad de acceso a créditos bancarios o la financiación bursátil (a través de las ampliaciones de capital a las que puede acceder el sector privado). Todos estos mecanismos de financiación son gestionados a través de los departamentos financieros de las diferentes empresas, que dan servicio al conjunto de municipios en los que operan.

Por último, cabe destacar que la utilización de mecanismos de colaboración público-privada permite la financiación de otros costes además de la inversión, siendo especialmente destacables los relativos a las nóminas de personal: dado que el pago al colaborador privado se realiza a 60 días mientras que el pago del personal adscrito a los servicios se realiza mensualmente.

En resumen, los mecanismos de colaboración público-privada permiten a las administraciones locales prestar un servicio público de calidad con una menor dependencia de la coyuntura económica existente.

7.6.1.2. Ventajas en materia de economías de escala

Cuando la organización de la gestión de un servicio local se produce en un ámbito que no es óptimo, una fórmula para desarrollar economías de escala, y de esta forma reducir los costes asociados a diferentes partidas (como por ejemplo las relacionadas con la compra de material) es la agregación de jurisdicciones. La colaboración público-privada puede ser un instrumento útil para llevar a cabo esta agregación de demandas, permitiendo a una empresa producir el servicio en múltiples municipios y, agregando las demandas específicas, operar a una escala más eficiente. 

Así, la mayor capacidad de compra de las empresas privadas les permite acceder a mejores precios que cuando la compra es realizada directamente por la administración pública. Adicionalmente, dado su volumen de compras, las empresas privadas adquieren los diferentes consumibles directamente a los fabricantes, ahorrándose los márgenes asociados a la compra en el comercio mayorista y minorista.

Por último, cabe destacar que las empresas privadas, al no verse sometidas a los procesos de contratación de las administraciones públicas (procesos negociados, concursales, etc.) disponen de un mayor margen de negociación con los diferentes proveedores, lo que les permite obtener unos precios más ajustados. En este sentido, las diferentes empresas privadas del sector disponen de precios negociados, por parte de sus departamentos de compras, para los diferentes consumibles empleados en los servicios (gas, electricidad, vehículos, otra maquinaria, vestuario, productos de limpieza, papel, etc.).

El ahorro promedio de las empresas privadas en la compra de los diferentes elementos que conforman el servicio, en comparación de si la misma fuese realizada directamente por una administración o empresa pública, es de un 21% en el caso de los vehículos y la maquinaria de servicio. Este ahorro alcanza unos niveles promedio del 15% en el caso del resto de consumibles

7.6.1.3. Ventajas en materia de costes laborales

Las ganancias en eficiencia asociadas a la adopción de mecanismos de colaboración público-privada se manifiestan también en el hecho que las empresas privadas habitualmente tienen unos costes laborales más ajustados que las entidades públicas. Este efecto se produce, porque disponen, tanto en sus delegaciones como en sus estructuras generales, de departamentos de personal habituados a los procesos de negociación colectiva, lo que les permite obtener unos mejores resultados en estos procesos. En este contexto, cabe destacar que el coste por hora trabajada es, de forma general, como mínimo un 25% más bajo cuando los servicios son desarrollados por actores privados que cuando el desempeño es realizado por la administración pública, ya sea de forma directa o a través de una empresa pública. Estos menores costes se explican por la presencia de retribuciones más ajustadas, juntamente con un mayor número de horas trabajadas respecto a cuando la ejecución se realiza directamente por la administración pública.

En este contexto, cabe destacar que los sueldos recogidos en el Convenio Estatal de Jardinería son de orden de magnitud similar para las diferentes categorías laborales a los observados en otros sectores

7.6.1.4. Mejor conocimiento de los costes asociados a los diferentes servicios

La adopción de mecanismos de colaboración público-privada permite una determinación más precisa de los precios finales de los diferentes servicios, al remunerarse los mismos a través de certificaciones específicas.

Este aspecto permite un mejor conocimiento y control de los diferentes costes asociados a los servicios, consiguiéndose a su vez, una mayor transparencia de estos, dado que permite informar al ciudadano de los costes asociados a cada una de las actividades de jardinería del municipio.

7.6.1.5. Comparativa del impacto económico entre la gestión directa y la gestión mediante mecanismos de colaboración público-privada

Atendiendo a los ahorros en materia de IVA y beneficio industrial asociados a la realización de los servicios por parte de la administración pública indicados al principio del presente capítulo, y a las ventajas relativas a la aplicación de mecanismos de colaboración público-privada indicadas en los capítulos anteriores; se llega a la conclusión que la aplicación de mecanismos de colaboración público-privada es un 2,7% más económica que la realización de los servicios por parte de la administración pública de forma directa.

Este ahorro permite a aquellos municipios que optan por estos mecanismos una reducción de la aportación fiscal que realizan los ciudadanos para sufragar los mismos.

Extraido del informe CE RDA redactado en 2017